不確定性是十二年國教致命傷
十二年國教目前爭議最大的是志願序的計分制度，「高分低就」和「低分高就」的恐懼和極大的不確定性，毋寧是壓垮駱駝的最後一根稻草。（圖片來源：介壽國中）
十二年國教在眾多質疑聲中倉促上路，也果不其然地引起一片撻伐而灰頭土臉。雖然出發點是良善的，但由於主政者在設計整套機制時忽略了人性等因素，也導致如今治絲益棼的局面。筆者試著從經濟分析的角度，來探討其缺失及未來如何改進的策略。
目前爭議最大的是志願序的計分制度。其立意雖然是要「帶動學校和家庭重視學生的個別差異，看見學生學習和能力是多面向的」，但這樣的設計，卻導致「高分低就」和「低分高就」的恐懼和極大的不確定性，毋寧是壓垮駱駝的最後一根稻草。經濟學常講「風險趨避」的概念，人們願意付出一些代價來避免曝露在過高的風險中。政府的重要任務之一，就是營造一個低風險、低不確定性的環境，使企業和個人能根據穩定的外在環境，進行相關的投資和行為決策，讓資源流向最有效率的方向。十二年國教的志願序扣分機制，恰好是反其道而行。每一位考生，不論其會考成績為何，總會有「夢想志願」、「務實志願」和「保險志願」等考量。追求「夢想」是人之常情，也是社會進步的原動力之一。然而現在變成追夢失敗要遭受嚴重處罰，不啻讓全國考生家長陷入「爾虞我詐」的賽局策略考量而焦慮不安。可以想見的是，這種「零和賽局」的分發結果必然會有「高分低就」的輸家和「低分高就」的贏家。也不難預見，在前者心有不甘而憤怒和後者也不會感激的情況之下，分發結果的公佈將會是對教育主管單位的嚴苛試煉。
另外，十二年國教的目標之一，就是解除升學壓力。其主要手段之一，就是鼓勵學生就近入學。為了鼓勵就近入學，所以政策上要消滅明星高中。可是教育部官員卻忽略了，學生之所要擠入明星高中，是為了日後能就讀較好的大學。當政府拆解公立明星高中後，私立高中就更有誘因去強化師資和教學資源來招攬學生，導致有資源的家長把子女往私立高中送。最後則可能造就私立明星高中的崛起，屆時經濟較為弱勢的學生將更沒有競爭上的優勢。請問政府有預見這樣發展嗎？
為今之計，教育主管應考慮以下作法：
1.針對目前較具急迫性的志願序爭議，考慮是否要予以取消扣分制，並讓考生重填志願。目前尚未公布分發結果，取消志願序扣分的規定雖會造成另一種指責，但相較之下，立即修正只需要把整個高中分發及後續時程往後延個十來天，卻能避免考生未來三年甚至更長的傷害。兩害相權取其輕，在時間有限的壓力之下，教育部應該審慎考慮其可行性。即便這次未能及時取消，至少也應儘早確定，降低學生及家長的不確定性。須知不確定性往往會衍生更多的問題，造成政策的致命傷。
2.教改需集思廣益，切忌由上而下的指導。我們常說教育是百年大計，但是從2011年的北北基聯測和今年上路的十二年國教，我們看到的是主政者未經審慎規畫、由上而下的政策指示，讓執行者只好硬著頭皮往前衝，結果受害的都是躬逢其盛的無辜學生。相信多數人都同意，我們的教育需要改革。但是成功的改革，應該是由下而上，特別是要有第一線的教育人員、學生及家長的積極參與。因為透過他們才能掌握政策實施後可能衍生的效應及影響，這次的志願序爭議顯然就是沒能廣納其意見所導致的結果。
3.引入一項新的政策，勢必引發相關群體為了因應新政策而採取的連動反應。十二年國教的設計，給人的感覺就是以靜態的思考來設計制度，而忽略了新的制度會促使學生及家長跟著調整動態行為，以致最後造成事與願違的結果。因此，在設計新的制度時，規畫者必須考慮新制度下可能造成學生及家長的反應，並思考在這新的變數下原先目標是否能夠達成。例如明星高中之所以熱門，在於它滙集足夠數量的優秀學生。因此，在公立明星高中式微後，必須有配套措施，來確保社區高中能吸引學區內足夠數量的優秀學生就讀，如此才可達成原先鼓勵就近入學的政策目標。否則，不但原本目標無法達成，還會造成新的問題。
4.教育改革是項艱鉅的任務，沒有單一個人能以其有限的智力來擘畫出完善的教育制度。因此在改革過程中，應該儘量採取漸進式作法，讓學生及家長有充分時間了解及因應。例如在全面推行新制前，先採取幾個地區或學校、以及少數有意願的學生進行小規模試辦，其餘大多數學生仍能選擇現行制度，以降低過程中的不確定性及風險。待試辦結果確認可行及時機成熟後，再逐步擴大辦理實施。
教育部應仔細檢視目前十二年國教的措施是否能達成預定的政策目標，如果沒有足夠的把握，應考慮壯士斷腕，回到原先基測的作法。待重新完整規畫制度並獲取社會足夠共識後，再逐步推行。其實，教育改革措施是否成功，可觀察兩項指標：一是補習班是否更興盛；二是弱勢家庭的學生在各大學的比例消長。如果補習班愈開愈多，代表學生壓力不但沒減輕，反而更加重；如果弱勢學生在指標大學的比例降低，顯示弱勢家庭在新的制度下更趨劣勢，不利社會階級的流動。假如事前的評估這兩項指標都優於現有制度，自然值得去做。否則，最好還是三思而行。畢竟當前制度雖然仍有缺點，但已行之多年，人民有充分的訊息和足夠的時間來因應，可以把不確定性的風險儘可能降至最低。而不確定性，通常會導致資源的錯誤配置，或是個人的錯誤選擇，反而造成社會效率的無謂損失。
莊委桐 2014-06-16 15:26
劍橋大學經濟學博士，目前為中央研究院經濟研究所副研究員。從事的雖是純理論研究(賽局理論)，但同時也關心社會時事，對人類社會懷抱不滅的熱情。